完善森林采伐管理制度 實(shí)現(xiàn)森林資源持續(xù)經(jīng)營(yíng)

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。森林資源承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)平衡、改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重任，對(duì)保障國(guó)土安全以及農(nóng)牧業(yè)豐產(chǎn)豐收等方面具有舉足輕重的影響。黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視我國(guó)森林資源保護(hù)工作，鑒于我國(guó)森林資源總量嚴(yán)重不足、質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理，我國(guó)生態(tài)狀況局部改善、整體惡化的趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，《決定》指出，“林業(yè)不僅要滿足社會(huì)對(duì)木材等林產(chǎn)品的多樣化需求，更要滿足改善生態(tài)狀況、保障國(guó)土生態(tài)安全的需要，生態(tài)需求已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的**需求?！辈⑻岢隽恕按_立以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路，建立以森林植被為主體、林草結(jié)合的國(guó)土生態(tài)安全體系，建設(shè)山川秀美的生態(tài)文明社會(huì)，大力保護(hù)、培育和合理利用森林資源，實(shí)現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展，使林業(yè)更好地為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)”的指導(dǎo)思想和“堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、積極發(fā)展、科學(xué)經(jīng)營(yíng)、持續(xù)利用森林資源”的基本方針。因此，認(rèn)真貫徹《決定》精神，落實(shí)“嚴(yán)管林”的方針，加強(qiáng)森林采伐管理，保護(hù)和發(fā)展好我國(guó)的森林資源，是森林資源管理一項(xiàng)十分重要的工作。
    一、采伐管理制度取得歷史成效
    新中國(guó)成立50余年來(lái)，林業(yè)累計(jì)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了50多億立方米的木材，為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重大的歷史性貢獻(xiàn)。但是長(zhǎng)期過(guò)量采伐，也使我國(guó)本就十分稀少的森林資源越采越少，質(zhì)量越來(lái)越差，林業(yè)所積累的問(wèn)題也日益嚴(yán)重，人均森林面積和蓄積量分別只有世界人均水平的1/6和1/8，森林覆蓋率不到世界平均水平的2/3，人均木材消耗量?jī)H為世界發(fā)達(dá)國(guó)家水平的1/5。同時(shí)，國(guó)家的生態(tài)狀況也日益惡化，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，森林資源已遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)用材、林產(chǎn)品與承擔(dān)生態(tài)保障的需求。由于我國(guó)森林資源總量的嚴(yán)重不足，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，森林資源保護(hù)和利用的矛盾將會(huì)十分突出。森林資源作為一種可再生資源，按照林學(xué)規(guī)律、技術(shù)規(guī)程對(duì)森林實(shí)施合理的采伐利用，不僅能為社會(huì)生活提供必須的木材產(chǎn)品，同時(shí)也是培育和發(fā)展森林資源、促進(jìn)森林生長(zhǎng)的重要手段，反之，違反林學(xué)規(guī)律和技術(shù)規(guī)程，超過(guò)森林資源的承載能力采伐利用森林資源，是導(dǎo)致森林資源遭到破壞的重要原因。
    我國(guó)現(xiàn)行的采伐限額制度就是一項(xiàng)既保護(hù)森林資源，又根據(jù)森林資源的實(shí)際情況，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民生活提供必需木材產(chǎn)品的重要制度。采伐限額制度，顧名思義就是對(duì)森林實(shí)行限制采伐的一項(xiàng)制度。《森林法》規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量?！蹦晟植煞ハ揞~是由依法確定的采伐限額編制單位，按照統(tǒng)一的原則、方法、程序，對(duì)本行政區(qū)域或本單位內(nèi)的森林資源進(jìn)行科學(xué)測(cè)算后確定的，并經(jīng)省級(jí)人民政府審查匯總后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的年森林采伐限額，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。采伐限額每5年核定一次，是每年采伐胸徑5厘米（含5厘米）以上林木的**限量（法律規(guī)定不憑證采伐的林木除外）。同時(shí)，為保證采伐限額制度的實(shí)施，國(guó)家相繼制定了一系列與其相配套的管理制度，包括林木采伐許可證制度、木材憑證運(yùn)輸和木材憑證經(jīng)營(yíng)加工制度，從“源頭”的采伐、“中間”環(huán)節(jié)的運(yùn)輸流通和“源尾”的經(jīng)營(yíng)加工，都依法進(jìn)行規(guī)范管理。《森林法》及其實(shí)施條例和國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)的規(guī)范性文件，也對(duì)從事森林采伐、木材運(yùn)輸和經(jīng)營(yíng)加工行為作出明確規(guī)定，并對(duì)各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的職責(zé)、權(quán)力和執(zhí)法行為作出了規(guī)范。
    我國(guó)采伐限額制度自1987年執(zhí)行以來(lái)，取得了顯著成效，森林資源過(guò)量消耗的局面得到了有效控制，“八五”期間**扭轉(zhuǎn)了年森林資源消耗總量超過(guò)年生長(zhǎng)總量的局面，并持續(xù)至今，為持續(xù)保持我國(guó)森林蓄積、面積雙增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。根據(jù)近年來(lái)對(duì)全國(guó)采伐限額執(zhí)行情況的檢查和林政案件統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，超限額采伐問(wèn)題得到有效控制，亂砍濫伐等破壞森林資源情況明顯減少，我國(guó)的森林資源管理正逐漸向一個(gè)良好的態(tài)勢(shì)發(fā)展。
    二、貫徹《決定》精神，完善采伐管理制度
    黨的十六大確立的全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)和《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》精神，都要求林業(yè)工作不斷改革完善包括森林采伐管理制度在內(nèi)的各項(xiàng)管理制度，以逐步適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。《決定》指出，要“改革和完善林木限額采伐制度，對(duì)公益林業(yè)和商品林業(yè)采取不同的資源管理辦法?！辫b于我國(guó)森林資源總量嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，必須在嚴(yán)格堅(jiān)持采伐限額制度的前提下，按照分類經(jīng)營(yíng)的要求，完善各類型森林的采伐管理制度。對(duì)生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱地區(qū)的公益林，要嚴(yán)格限制采伐的總量、方式和強(qiáng)度，確保森林資源的生態(tài)效益充分發(fā)揮；對(duì)商品林中的天然林，要按照國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)程的規(guī)定，合理進(jìn)行采伐利用；對(duì)商品林中的人工林，要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，依法進(jìn)一步放活。按照這個(gè)要求，2003年，國(guó)家林業(yè)局在總結(jié)“七五”以來(lái)采伐限額管理經(jīng)驗(yàn)，深入研究分析當(dāng)前采伐管理中存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞實(shí)施六大林業(yè)工程，推進(jìn)五大轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展的新形勢(shì)，提出了“森林采伐管理分區(qū)施策、分類管理，分項(xiàng)突破、整體推進(jìn)”的改革思路，目的在于探索在保護(hù)森林資源、保護(hù)生態(tài)的前提下，科學(xué)經(jīng)營(yíng)、合理利用森林資源，既保持現(xiàn)有的森林生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高林地生產(chǎn)力，同時(shí)又積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各界投入林業(yè)的積極性。2003年以來(lái)，國(guó)家林業(yè)局先后下發(fā)了一系列涉及采伐管理改革的政策性文件，并修訂了部分技術(shù)規(guī)程：
    ——印發(fā)了《森林采伐管理改革試點(diǎn)工作方案》，選擇在北京、河北、廣西等9?。▍^(qū)）的部分縣（市、區(qū)，下同）針對(duì)不同類型的森林開(kāi)展森林采伐管理改革試點(diǎn)。試點(diǎn)內(nèi)容包括：人工用材林采伐管理，中、幼林撫育采伐管理，定向培育的工業(yè)原料用材林采伐管理，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)公益林采伐管理，不同天然林經(jīng)營(yíng)類型的采伐管理，農(nóng)田防護(hù)林采伐管理等六個(gè)類型。
    ——下發(fā)了《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于嚴(yán)格天然林采伐管理的意見(jiàn)》和《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于完善人工商品林采伐管理的意見(jiàn)》，體現(xiàn)了對(duì)天然林管嚴(yán)和對(duì)人工商品林放活兩種不同的管理思路。其中規(guī)定：天然林杜絕大面積皆伐；原則上禁止將天然林分改造為人工林分；天然林的采伐嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)定。人工商品林采伐限額和木材生產(chǎn)計(jì)劃單列；達(dá)到一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)單位或個(gè)人可以單獨(dú)編制年森林采伐限額；人工商品林采伐限額有節(jié)余的可結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用；按照技術(shù)規(guī)程撫育人工商品林，采伐林木胸徑在10厘米以下的不納入年度木材生產(chǎn)計(jì)劃；對(duì)定向培育的工業(yè)原料用材林和非規(guī)劃林地上營(yíng)造的人工商品林，采伐年齡可由林木經(jīng)營(yíng)單位或所有者確定，采伐指標(biāo)要優(yōu)先保證。
    ——在國(guó)際糧農(nóng)組織（FAO）和國(guó)際勞工組織（ILO）的援助下，制定了《中國(guó)國(guó)家森林采伐作業(yè)規(guī)程》，目的在于規(guī)范森林采伐行為，減少森林采伐對(duì)環(huán)境和社會(huì)的負(fù)面影響，加強(qiáng)安全生產(chǎn)，提高采伐作業(yè)質(zhì)量與效益，加快實(shí)現(xiàn)中國(guó)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。目前，已完成《中國(guó)國(guó)家森林采伐作業(yè)規(guī)程》（草案）制定工作，并在吉林省汪清、浙江省臨安市等5個(gè)單位開(kāi)展試點(diǎn)。
    ——下發(fā)了《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于規(guī)范樹(shù)木采挖的通知》，針對(duì)新出現(xiàn)的因城市園林綠化從林區(qū)大量移植樹(shù)木問(wèn)題，明確將樹(shù)木移植作為采伐林木對(duì)待，按照《森林法》及其實(shí)施條例和國(guó)家關(guān)于林木采伐的規(guī)定進(jìn)行管理。
    三、積極開(kāi)展試點(diǎn)，推進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)工作
    《決定》指出，“全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，必須走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。”森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)是在森林資源不造成破壞，保障森林資源質(zhì)量和林地生產(chǎn)力不降低，不給自然界和社會(huì)環(huán)境造成不良影響的狀態(tài)下，持續(xù)不斷地滿足社會(huì)發(fā)展、人民生活對(duì)林產(chǎn)品和森林生態(tài)功能服務(wù)的需求。
    為有效推進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)工作，國(guó)家林業(yè)局于2004年下發(fā)了《國(guó)家森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)試驗(yàn)示范點(diǎn)建設(shè)工作方案》，并同意將吉林省汪清林業(yè)局和福建永安市作為我國(guó)首批國(guó)家級(jí)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)管理試驗(yàn)示范點(diǎn)，以探索重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)和南方集體林區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)管理的技術(shù)、模式和指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。方案指出，示范點(diǎn)工作要努力建設(shè)能滿足可持續(xù)發(fā)展結(jié)構(gòu)性需求、具有一定規(guī)模、結(jié)構(gòu)合理、功能齊備的森林資源體系，符合可持續(xù)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作特征的經(jīng)營(yíng)管理體系，能反映可持續(xù)經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)發(fā)展變化的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，保障可持續(xù)發(fā)揮森林效益的森林與生態(tài)保護(hù)體系。目的在于探討、總結(jié)、提煉和建立一套具有可操作性和推廣價(jià)值、符合可持續(xù)發(fā)展要求的森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)體系，推進(jìn)區(qū)域林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)性，為林業(yè)跨越式發(fā)展階段提供經(jīng)驗(yàn)和樣板。

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